8月18日，關于舊住宅區(qū)城市更新項目僵局處理機制研討會在深圳國際仲裁院舉行。

日前深圳市住建局對外發(fā)布棚改新政，擬將符合條件的老舊住宅區(qū)項目納入棚改政策適用范圍，引起廣泛關注。與市場化運作的城市更新不同，棚戶區(qū)改造由政府主導，必要時可依法啟動行政征收、行政處罰等強制程序。

盡管新政并未涵蓋已納入城市更新計劃的舊住宅小區(qū)，卻也讓陷入僵局的舊住宅區(qū)更新項目業(yè)主看到了一絲希望。在8月18日舉行的“舊住宅區(qū)更新項目僵局破解之策”研討會上，有木頭龍片區(qū)已簽約業(yè)主當場呼吁，“請求政府積極依法介入，推進項目順利實施”。

據(jù)悉，研討會由深圳市城市更新開發(fā)企業(yè)協(xié)會組織召開，邀請了舊改專家、法律學者、人大代表、業(yè)主代表和企業(yè)代表等各界人士，聚焦深圳市舊住宅小區(qū)遇到的拆遷困局。會上多數(shù)專家認為，已納入更新計劃簽約率超過90%的舊住宅區(qū)更新項目具有公共利益屬性，政府應當積極介入，部分專家結合因極少數(shù)人不簽約而使項目多年停滯不前的現(xiàn)象，提出“只有征收才能打破僵局”。

業(yè)主講述

許多高齡業(yè)主陷入生活困境

《深圳市城市更新辦法》在2009年12月1日施行后，開啟了深圳城市更新的大幕。2010年，全市共有8個舊住宅小區(qū)被列入深圳城市更新單元第一批計劃。

然而，除了業(yè)主較少的鶴塘小區(qū)(百余戶)經過六年多的時間剛完成簽約外，其余7個小區(qū)都因未達到現(xiàn)行政策要求的100%簽約率而多年停滯不前。已批專項規(guī)劃中涉及的市政設施、公共配套等無法實現(xiàn)，已簽約并搬離家園的業(yè)主無法回遷，留守住戶的生活環(huán)境又日趨惡劣，導致大量社會不穩(wěn)定因素產生，從而引發(fā)嚴重的社會問題。

羅湖的木頭龍片區(qū)就是其中最為典型的代表。“木頭龍城市更新項目，從2007年開始，至今已有十個年頭，項目簽約率已達98.5%，目前尚未簽約的業(yè)主只剩下20來戶。”一名不愿具名的業(yè)主代表指出，剩下未簽約的業(yè)主雖然不多，但仍然是左右項目進展的操控者。“如果政府不介入，不盡快采取有效的措施，項目的被動局面依然難以改變，項目實施仍是遙遙無期。”

據(jù)介紹，木頭龍住宅區(qū)大多數(shù)業(yè)主都是深圳市早期企業(yè)的下崗職工，一般年齡都在60-70歲，年齡高的有90多歲，大部分業(yè)主在深圳只有木頭龍這唯一一套房子，對于更新改造絕大多數(shù)業(yè)主都積極簽約并搬出小區(qū)，由于項目遲遲不能完成，已簽約業(yè)主長期在外漂泊無家可歸，屢屢因房租上漲而被迫搬家，離市中心越來越遠，許多高齡業(yè)主甚至陷入房東拒絕租房的困境。

“外面臨時租房不穩(wěn)定的居住，給小孩讀書、老人看病、下一代結婚成家等都造成嚴重的影響，生活上的奔波艱辛與苦苦等待的精神折磨，對業(yè)主的身心健康是個無情的打擊，木頭龍已有30多位業(yè)主在等待回遷的過程中相繼離世。”上述業(yè)主呼吁，請求政府按照有關法規(guī)盡快介入，共同解決剩下極少數(shù)未簽約業(yè)主的簽約和搬遷問題，推進項目順利實施。

專家觀點

A

已立項項目涉及眾多的公共利益

城市更新往往被認為是業(yè)主與開發(fā)商之間的市場行為，與社會的公共利益無關。對此，全國知名的房地產研究專家、清華大學教授劉洪玉提出了不同的觀點。“從世界范圍來看，城市更新的發(fā)展歷史表明，其本質就是從公共利益出發(fā)的人類生產活動。”他介紹，老舊住宅小區(qū)的更新改造，聯(lián)合國人居委早已列入政府的公共責任范疇，政府責無旁貸。

劉洪玉指出，已經立項的舊住宅區(qū)更新項目涉及眾多的公眾利益，包括完善社區(qū)公共配套設施與服務，提升基本公共服務水平；改造社區(qū)環(huán)境，提升社區(qū)安全健康水平；實施危舊房改造，提升建筑安全健康水平等。“城市更新政策是政府住房和城市發(fā)展政策的一個重要內容，舊住宅區(qū)更新項目的實施不僅可以改善居住條件和居住環(huán)境，也會對城市產生外部的影響。”

“現(xiàn)代社會，黨中央提出共享發(fā)展理念。目前社會有誤區(qū)，有的人認為開發(fā)商主導的舊住宅區(qū)的更新改造獲得了商業(yè)利益，就沒有了公眾利益，就不是公共利益，這完全是錯誤的認識。”廣東外語外貿大學教授、博士生導師耿卓認為，從計劃立項的必要性上考量，老舊住宅小區(qū)的拆除重建，首先就是為了公眾利益，即使開發(fā)商有增值收益分享，也屬于正當?shù)暮戏嘁?，不能因此認定舊住宅區(qū)的更新改造，就沒有了公共利益。

中國綜合開發(fā)研究院旅游與地產研究中心主任宋丁也表示，舊改項目與棚改項目雖有破舊程度、實施主體、實施方式和居住性質的差別，但都是要提升城市面貌和價值的舉措，因此舊改同樣具有公共利益屬性。具體而言，舊改項目中有政府規(guī)定的保障房部分，是明確的公共利益成分。同時，舊改項目規(guī)劃中要求配套建設的教育、醫(yī)療等公共配套設施，這些都具有公共利益屬性。

B

極少數(shù)未簽約戶已涉嫌濫用權利

針對舊住宅小區(qū)的改造過程中，對多數(shù)已簽約業(yè)主的利益如何保護，與少數(shù)未簽約業(yè)主的利益應如何平衡的問題，專家均表示，要在堅持公開透明的同時，確保公平公正，要讓提前簽約的業(yè)主獲得獎勵，讓拖延簽約的業(yè)主得不到額外利益。

“極少數(shù)未簽約業(yè)主已經涉嫌濫用權利。”北京大學法學院兼職碩士導師、廣東省立法咨詢專家，萬科前法律顧問顏雪明直言不諱。他介紹，新的民法總則一個重要的亮點，就是規(guī)定了“民事主體不得濫用權利，損害國家利益、社會公共利益和他人權益”。“作為區(qū)分所有權的小區(qū)業(yè)主，在絕大多數(shù)業(yè)主已經作出重建決定的情況下，個別業(yè)主為了謀取過高利益，阻撓項目整體搬遷的行為，就是典型的濫用權利，其損害其他業(yè)主利益和公眾利益的所謂維權行為，沒有任何正當性與合法性。”

“從木頭龍小區(qū)來講，它的重建工作推動了10年，1300多戶已經有超過98%的業(yè)主同意重建，只有不到2%的業(yè)主反對拆遷，這樣一個絕對少數(shù)的人群，可以對抗絕大多數(shù)人的意志，損害絕大多數(shù)人的利益，在任何地方都是不可理解，不可思議的，特別是在現(xiàn)代化的深圳。”顏雪明指出，在所有的住宅小區(qū)，每一個業(yè)主的利益都與他人聯(lián)系在一起。重大的公共事務，應當服從集體決定，這是法律的要求。

“少數(shù)業(yè)主為了謀取過高利益，綁架多數(shù)業(yè)主，已經不是依法維權，而是嚴重地損害社會公眾利益了。”參加研討會的仲裁員代表和人大代表也認為，這樣的行為如果不及時制止，將會嚴重背離公平正義，對已經簽約，期盼早日回遷的業(yè)主造成不公。

C

政府應積極介入打破僵局

面對已立項舊住宅區(qū)更新項目陷入的僵局，政府是否應當出手介入？研討會上，多數(shù)專家對此持肯定態(tài)度。“1000多戶業(yè)主的房屋重建被無限期拖延，這個已經成為一種‘災情’了，從‘救災’的角度政府也應該出手來解決問題。”顏雪明認為，“今天這個困局，與政府不作為關系極大，政府太缺乏擔當意識”。他指出，木頭龍目前的狀況，政府實施征收理由非常充分，只有征收才能打破僵局。

“現(xiàn)在提棚改，容易讓人產生誤解，以為棚改需政府介入，舊改政府可以不介入。實際上，棚改是政府主導，舊改是政府引導，所以不存在政府不介入的問題，只是介入的方式不同而已。”宋丁指出，政府的引導不能誤解為只是啟動時的導入，然后政府就不管了，政府的引導應當體現(xiàn)在舊改的各個流程中間，特別是流程中的關鍵步驟，須政府出面化解問題。舊改問題比棚改要復雜，政府更應該有專項引導政策和措施。宋丁還強調，到了簽約率已達90%的最后流程，政府的引導更須加強，市場主體應該規(guī)避，政府應該導入中立的第三方社會力量介入促進談判。

“因為舊住宅區(qū)更新項目涉及眾多公眾利益，所以政府肯定應該參與其中，一方面提供政策支持激勵，一方面扮演規(guī)制者和領導者的角色。”劉玉洪指出，作為規(guī)制者，政府應該組織制定出游戲規(guī)則。比如，鑒于并非更新影響范圍內的所有居民都積極參與更新，因此許多國家和地區(qū)都規(guī)定當參與居民達到85%、90%或95%時，對不參與的居民可以采取強制措施，而且只要是政府批準的更新計劃，不會因為更新實施主體類型而有差別。

“面對已經立項的舊住宅區(qū)更新項目困局，政府不能回避矛盾，要有擔當和責任意識。”一名不愿具名的企業(yè)代表表示，針對目前簽約率比較高的木頭龍等幾個小區(qū)，希望這些項目所在的羅湖區(qū)敢于碰硬，在全市甚至全國率先做出探索。“羅湖區(qū)作為城市更新強區(qū)放權的試點區(qū)，在打破舊住宅更新項目的僵局方面，希望能夠有所作為。”在研討會的最后，深圳市城市更新開發(fā)企業(yè)協(xié)會會長耿延良說道。