近日，華南理工大學(xué)法學(xué)院受廣東省人大法工委委托進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)省內(nèi)最低罰款是50元，最高有上千萬。

南都訊 廣東各類罰款數(shù)額設(shè)定是否合理，是罰輕了還是罰重了？近日，華南理工大學(xué)法學(xué)院受廣東省人大法工委委托進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)省內(nèi)最低罰款是50元，最高有上千萬。而對罰款的使用沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對不同行為的處罰差距過大。此外，一些處罰的 計(jì)算規(guī)則 也只在內(nèi)部適用，未向社會公開，粵東西北地區(qū)有的行政機(jī)關(guān)根本沒有制定裁量基準(zhǔn)。

罰利不罰弊 濫用行政罰款自由裁量權(quán)

從去年11月到今年2月，華南理工大學(xué)法學(xué)院院長徐松林率調(diào)研組到省政府法制辦、環(huán)保廳、省工商局、省高院和廣州市中院實(shí)地調(diào)研廣東省地方立法中關(guān)于罰款數(shù)額設(shè)定存在的問題并撰寫報告。

華工立法基地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，同一行為處罰的罰款數(shù)額設(shè)定幅度過大，容易導(dǎo)致實(shí)施中自由裁量幅度難把握，出現(xiàn)處罰不公平現(xiàn)象。

例如，《治安管理處罰法》第66條第1款規(guī)定，賣淫嫖娼的，處10日以上15日以下拘留，可以并處5000元以下罰款。情節(jié)較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。徐松林表示調(diào)研發(fā)現(xiàn)處罰中多采用上限。& & & 賣淫嫖娼行為社會危害性并不大，但是由于該法設(shè)定的上限是5000元，且情節(jié)輕重難以衡量，但在日常的執(zhí)法實(shí)踐中，某些地方的公安機(jī)關(guān)為完成罰款任務(wù)，利用違法行為人不愿意曝光的心理，往往直接對賣淫、嫖娼者處以5000元罰款。

這種罰利不罰弊的現(xiàn)象是濫用行政罰款自由裁量權(quán)的表現(xiàn)之一。徐松林表示，行政機(jī)關(guān)若發(fā)現(xiàn)對有些違法行為實(shí)施處罰后可以得到一定的經(jīng)濟(jì)利益，便積極實(shí)施處罰行為。一些行政機(jī)關(guān)很愿意處罰賣淫、嫖娼、賭博等違法行為，就是因?yàn)檫@幾類違法行為的罰款數(shù)額都相當(dāng)大。

對自由裁量權(quán)有異議？ 法院一般不受理

行政罰款的幅度相差很大，罰款少則50元，多則上千萬。 徐松林表示，現(xiàn)行的法律中，對罰款數(shù)額的設(shè)定有固定數(shù)額、倍率法等。罰款數(shù)額設(shè)定上下限幅度過大，執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有的自由裁量權(quán)幅度過大。

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)廣東某市的基層環(huán)保部門對一條高速公路對周圍造成污染開出了1000多萬的罰單。 徐松林表示，基層環(huán)保部門按倍數(shù)法，以高速公路經(jīng)營收入作為基數(shù)算罰款，因?yàn)榛鶖?shù)巨大，導(dǎo)致處罰的金額過千萬。

再比如，按照《中華人民共和國電子簽名法》第29條，當(dāng)違法所得為29萬元，最高只能罰到30萬元，而當(dāng)違法所得為30萬元時，最高能罰到90萬元。兩者相差60萬元。

如果發(fā)現(xiàn)處罰金額過高，能否到法院起訴？華南理工大學(xué)法學(xué)院副院長夏正林發(fā)現(xiàn)，即使在司法救濟(jì)上也不完善。他們?nèi)シㄔ赫{(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于行政處罰自由裁量權(quán)的異議，一般法院不愿意受理。除非存在事實(shí)不清、違背程序或者超出裁量權(quán)范圍、沒有依據(jù)的處罰才受理。這意味著，只要在行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，即使幅度差別非常大，法院也不會介入。

據(jù)了解，絕大部分省級和市級復(fù)議機(jī)關(guān)每年受理的復(fù)議案件數(shù)量較低，一般為幾十件，而針對自由裁量權(quán)的復(fù)議案件更少。同時極少變更或者撤銷具體行政行為。 這是因?yàn)槲沂「骷増?zhí)法機(jī)關(guān)均能完全合法、合理地行使處罰權(quán)力并作出恰當(dāng)?shù)奶幜P行為嗎？答案顯然是否定的。清遠(yuǎn)市清城區(qū)環(huán)保局長稱分分鐘搞垮一間廠就是一個注腳。 夏正林表示，針對違法處罰行為給予維持的行政復(fù)議決定被法院變更、撤銷后的責(zé)任追究制度還屬于真空地帶，這使得復(fù)議機(jī)關(guān)無風(fēng)險任意維持原具體行政行為。

有些標(biāo)準(zhǔn)只內(nèi)部推行未向社會公開

對自由裁量權(quán)的限制，還有一種辦法就是對社會公開處罰標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方法，也就是裁量基準(zhǔn)。廣東在2011年就要求制定裁量基準(zhǔn)。

然而夏正林調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在珠三角，有些基層行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)只是對上級裁量基準(zhǔn)的簡單重復(fù)。有些機(jī)關(guān)雖然制定了裁量基準(zhǔn)但并不對外公布。在粵東西北一些地區(qū)，有的行政機(jī)關(guān)根本沒有制定裁量基準(zhǔn)。

此外，一些行政機(jī)關(guān)(從省到市)制定了兩套裁量基準(zhǔn)。一套簡單重復(fù)行政處罰法關(guān)于從重、從輕、減輕的規(guī)定并向社會公開，另一套確實(shí)細(xì)化了裁量幅度并在內(nèi)部推行但未向社會公開。

同一違法行為罰款幅度差幾十倍

《治安管理處罰法》第66條第1款規(guī)定，賣淫嫖娼的，處10日以上15日以下拘留，可以并處5000元以下罰款。情節(jié)較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。在日常的執(zhí)法實(shí)踐中，某些地方的公安機(jī)關(guān)往往直接對賣淫、嫖娼者處以5000元罰款。

《食品安全法》規(guī)定， 未取得衛(wèi)生許可證或者偽造衛(wèi)生許可證從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，沒有違法所得的，處500元以上30000元以下的罰款。 罰款上限和下限之間相差60倍。

同一行為處罰的罰款數(shù)額設(shè)定幅度過大，容易導(dǎo)致實(shí)施中自由裁量幅度難把握，出現(xiàn)處罰不公平的現(xiàn)象。

違法所得差別不大最高罰款差很遠(yuǎn)

按照《中華人民共和國電子簽名法》第29條，當(dāng)違法所得為29萬元，最高只能罰到30萬元，而當(dāng)違法所得為30萬元時，最高能罰到90萬元。

兩者相差60萬元。

違法所得不同罰款起點(diǎn)一樣

2005年10月頒布的《中華人民共和國證券法》第190條中規(guī)定，當(dāng)沒有違法所得時，罰款起點(diǎn)是30萬元，當(dāng)有違法所得時，起點(diǎn)也是30萬元。

有無違法所得是情節(jié)差異極大的兩種行為，但是確定的起點(diǎn)卻是一樣的。

同一違法行為不同法律罰款差距大

車輛超載違反《道路交通安全法》，處200元-500元罰款。超過核定載量30%，處500- 2000元罰款。而車輛超限違反《公路法》就可能處30000元以下罰款。

現(xiàn)有法律規(guī)范體系中，對不同違法行為的罰款的數(shù)額設(shè)定差距過大，對個人的一般違法行為，行政罰款的規(guī)定，最低為幾十元，高的卻過幾萬元，甚至高達(dá)數(shù)十萬元。

同一違法行為不同計(jì)算方法罰款數(shù)額差很多

若倍率方法的起罰點(diǎn)未作規(guī)定，而數(shù)額法則有起罰點(diǎn)，這樣依照倍率法計(jì)算出的罰款數(shù)額可能比數(shù)額法計(jì)算出來的罰款數(shù)額要低。

例如，依《中華人民共和國種子法》第60條規(guī)定，當(dāng)違法所得為500元時須按倍率法，可罰500- 1000元，當(dāng)無違法所得時須按照數(shù)額法，可罰1000元-30000元。

采寫：南都記者薛冰妮

數(shù)字

不服罰款復(fù)議申請

去年全省近5千件

根據(jù)廣東省法制辦的資料顯示，2013年行政復(fù)議案件審結(jié)結(jié)果顯示，63.24%維持原行政機(jī)關(guān)決定、23.97%和解，7.07%直接糾正行政機(jī)關(guān)決定，其他方式5.72%。也就是說和解加糾正等加起來一共3成，這都是老百姓有理并告贏的。

2013年，廣東全省行政復(fù)議案件申請事項(xiàng)中，關(guān)于行政處罰的就有5646件，占了總數(shù)的32%。在行政處罰中，對罰款提出復(fù)議的就有4969件，其中4116件對罰款提出復(fù)議的發(fā)生在公安。

建議

對罰款數(shù)額進(jìn)行統(tǒng)一等級劃分

現(xiàn)在，在中國內(nèi)地一些行政處罰的罰款數(shù)額超過了作為刑罰的罰金罰款數(shù)額，而實(shí)際上，罰金本應(yīng)比罰款高。研究報告建議，應(yīng)該對罰款的數(shù)額進(jìn)行統(tǒng)一等級劃分。

例如香港的立法就把罰款的種類一般分為定額罰款和非定額兩種。非定額分為6級。第一級不超過2000元，第二級2001-5000元。第三級5001-10000元。第四級10001-25000元，第五級25001-50000元。第六級50001-100000元。

這種等級并未區(qū)分刑事上的罰金和行政處罰中的罰款，而是統(tǒng)一由刑事訴訟法律來規(guī)定，但是罰金和罰款的差別是通過等級來體現(xiàn)，然后，對懲戒的具體法律進(jìn)行立法時再根據(jù)具體違法的情節(jié)規(guī)定罰款的級數(shù)，由執(zhí)法者在法定的級數(shù)內(nèi)進(jìn)行處罰，這樣可以給執(zhí)法部門根據(jù)具體因素做出適當(dāng)?shù)奶幜P的自由裁量行為，也在一定程度上限制了立法的自由裁量權(quán)。

罰款應(yīng)考慮受處罰人實(shí)際支付能力

研究報告指出，罰款限額的確定受多種因素的影響，應(yīng)當(dāng)考慮受處罰人的實(shí)際支付能力、被告人的家庭負(fù)擔(dān)以及對補(bǔ)償被害人損失等因素，立法時就應(yīng)當(dāng)就這方面進(jìn)行調(diào)研。徐松林舉例，以賣淫嫖娼者被處罰為例，往往被處以最高的上限5000元罰款。而這些人往往是收入比較低的人群。

據(jù)了解，在香港，在進(jìn)行法例辯論階段，立法會還要對罰款的限額進(jìn)行調(diào)研，征求民眾的意見，例如問卷調(diào)查等。