山的一側(cè)是豪宅區(qū)，山的另外一側(cè)卻是二線插花地——以玉龍新村為代表的二線插花地近期刮起一股“棚改”風(fēng)，而被業(yè)界稱為“中國棚改第一難”的深圳羅湖二線插花地棚戶區(qū)改造已取得階段性成果。如今，深圳的城市更新已步入“深水區(qū)”，借助棚改東風(fēng)，深圳頭疼已久的系列“城市病”和城市更新所出現(xiàn)的困局，是否能找到“藥方”？

　　提起二線插花地，許多深圳市民都感到既熟悉又陌生，但大都離不開“臟、亂、差”的“固有標(biāo)簽”。不過，這個(gè)深圳城市建設(shè)歷史上遺留下來的產(chǎn)物，即將迎來巨變。

　　國務(wù)院總理李克強(qiáng)近日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，要求確保完成今年再開工改造600萬套棚改的任務(wù)，實(shí)施2018年到2020年3年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，再改造各類棚戶區(qū)1500萬套。雖說深圳是一座“沒有農(nóng)村的城市”，但近期卻刮起一股“棚改”風(fēng)，被業(yè)界稱為“中國棚改第一難”的羅湖二線插花地棚戶區(qū)改造也成為深圳城市更新的一個(gè)獨(dú)特樣本。

　　二線插花地的前世今生

　　與擁有清新空氣與秀麗風(fēng)景的銀湖別墅區(qū)不同，無序生長(zhǎng)甚至“野蠻生長(zhǎng)”的玉龍新村面臨著滑坡危害以及配套設(shè)施落后的狀況。在深圳，二線插花地已成為不一般的“城中村”，多處“斜坡危險(xiǎn)，請(qǐng)勿靠近”的警示牌，似乎在訴說著過去的故事。

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　　說起城中村，大家很容易聯(lián)想起“財(cái)富”，但“財(cái)富”背后的曲折或許并沒有引起足夠的關(guān)注。在深圳，二線插花地已成為不一般的“城中村”。

　　深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立之后，出于特區(qū)管理的需要，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，深圳市從1982年開始?xì)v經(jīng)數(shù)年，修建了以鐵絲網(wǎng)為界的特區(qū)管理線，俗稱“二線”。當(dāng)時(shí)，因資金不足和便于修建，“二線”并未完全與行政區(qū)劃線相吻合，致使特區(qū)管理線與行政區(qū)劃線不一致，形成了一些管理上的“真空地帶”，即通常所說的“二線插花地”。

　　在深圳羅湖區(qū)銀湖山東側(cè)，占地0.8平方公里的玉龍新村從半山腰蜿蜒到山腳。由于泥崗西路、清平高速公路的“切割”以及特區(qū)成立后特殊的行政區(qū)劃，玉龍新村所在地塊成為了“插花地”。然而，在山的另外一側(cè)，卻是深圳著名的“豪宅區(qū)”——銀湖別墅區(qū)。

　　“我們家十幾年前就搬到玉龍新村，每天都要爬山回家。”陳小姐笑稱，“依山而建的城中村看似很美好，但真的只有住過的人才知道個(gè)中感受，特別是下雨天時(shí)提心吊膽的。”與擁有清新空氣與秀麗風(fēng)景的銀湖別墅區(qū)不同，無序生長(zhǎng)甚至“野蠻生長(zhǎng)”的玉龍新村長(zhǎng)期面臨著滑坡危害以及配套設(shè)施落后的狀況。

　　隨著深圳城市的快速發(fā)展，過去一些人利用行政管理上的真空大肆搶建違法建筑。就羅湖區(qū)而言，除了玉龍新村，還有木棉嶺、布心等違法建筑聚集區(qū)，都位于羅湖的二線插花地。在這里，許多房屋就建在了“房在上，坡在下”的危險(xiǎn)邊坡地帶，如果從高處鳥瞰，密密麻麻的房屋連成一片，堆擠在山體之下，宛若迷宮。記者在玉龍新村和木棉嶺片區(qū)調(diào)查時(shí)也發(fā)現(xiàn)多處“斜坡危險(xiǎn)，請(qǐng)勿靠近”的警示牌，似乎在訴說著過去的故事。

　　城中村承載著不少深圳人的青春與夢(mèng)想，但同時(shí)也是城市發(fā)展和社會(huì)管理上需要面對(duì)的一個(gè)難題。正因?yàn)槿绱?，各種改造與更新不斷推進(jìn)，各路資本也盯上了這塊大蛋糕。不過，與傳統(tǒng)的城市更新不同，二線插花地刮起的卻是棚改之風(fēng)。2016年12月20日，羅湖“二線插花地”棚戶區(qū)改造正式啟動(dòng)全面簽約和房屋拆除，走出了不一樣的更新道路。

　　城市更新與棚改

　　只是“一路之隔”

　　政府“引導(dǎo)”與“主導(dǎo)”，一字之差但有重大區(qū)別。羅湖二線插花地棚改是深圳建市以來難度最大的一宗拆遷改造項(xiàng)目，被業(yè)界專家稱為“中國棚改第一難”。盡管如此，羅湖二線插花地棚改已取得階段性成果。

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　　在羅湖區(qū)二線插花地片區(qū)周圍，恰恰是整個(gè)羅湖區(qū)平均房?jī)r(jià)最低的區(qū)域。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在玉龍新村周圍的泥崗和清水河片區(qū)，目前二手房的平均價(jià)格在每平方米3萬元至5萬元左右，木棉嶺周邊的草埔片區(qū)房?jī)r(jià)也大致如此。不過，各路資本并沒有放過這些有待改造之地。

　　記者現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，泥崗村的城市更新之前已傳出卓越集團(tuán)有意參與的消息。在草埔片區(qū)，獨(dú)樹村的城市更新改造項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)，位于木棉嶺和布心片區(qū)周圍的百鴿籠片區(qū)，信義集團(tuán)已經(jīng)開發(fā)了多個(gè)大型住宅項(xiàng)目，京基地產(chǎn)的身影也出現(xiàn)在布心村的城市更新項(xiàng)目之中。

　　可以說，玉龍、木棉嶺、布心片區(qū)的棚改與其他城市更新項(xiàng)目只是“一路之隔”，但城市更新與棚戶區(qū)改造是兩種截然不同的舊城改造方式。隨著深圳城市更新項(xiàng)目大量改造開發(fā)，尤其是有些舊住宅區(qū)在改造推進(jìn)中陷入了簽約等困局，棚戶區(qū)改造正在逐漸成為深圳舊城改造的另一朵新生之花。以深圳市羅湖二線插花地棚改為例，其初衷和主要目的是徹底消除重大公共安全隱患，獲得了居民積極響應(yīng)和廣泛認(rèn)可，截至目前進(jìn)展迅速，成效明顯。

　　城市更新與棚戶區(qū)改造雖同屬舊城改造范疇，但分別執(zhí)行不同的政策法規(guī)。玉龍、木棉嶺、布心片區(qū)均為廣東省“斜坡類地質(zhì)災(zāi)害高易發(fā)區(qū)”，存在重大公共安全隱患，完全符合《深圳市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目界定標(biāo)準(zhǔn)》。相比之下，一般的城市更新項(xiàng)目在改造時(shí)間上沒有如此緊迫。

　　城市更新是以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”為主線，開發(fā)商作為城市更新主體，按照市場(chǎng)規(guī)則，以商品開發(fā)為主的市場(chǎng)行為。與國內(nèi)其他多個(gè)城市引進(jìn)市場(chǎng)化主體參與棚改不同，深圳羅湖的棚戶區(qū)改造是以“政府主導(dǎo)、政府投資、政府規(guī)劃”為主線，騰挪的土地資源用于建設(shè)回遷房、社會(huì)資源公共配套與保障性安居工程。政府“引導(dǎo)”與“主導(dǎo)”，一字之差但有重大區(qū)別。

　　以羅湖二線插花地棚改為例，其采用“政府主導(dǎo)+國企實(shí)施”的模式，政府委托承接主體天健集團(tuán)全程提供項(xiàng)目的前期簽約、房屋查丈、房屋拆除、建設(shè)管理、回遷服務(wù)等具體服務(wù)工作。天健集團(tuán)董事長(zhǎng)辛杰表示，天健在羅湖棚改的角色定位不是開發(fā)商，不主導(dǎo)開發(fā)，不賺取任何開發(fā)利潤，而是為政府提供棚改全過程服務(wù)，是服務(wù)商，體現(xiàn)國企承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的公益性。

　　從目前的羅湖棚改政策設(shè)計(jì)看，首要在于保障居民基本居住權(quán)，對(duì)于規(guī)定時(shí)間之前建成的歷史遺留違法建筑，在規(guī)定面積以下按建筑面積1:1置換；在規(guī)定區(qū)間的面積則按照一定的置換率予以置換；對(duì)于在一定面積以下不符合基本居住條件的，可以按安居型商品房的較低價(jià)格增購到能滿足其基本居住條件的面積；對(duì)于超過規(guī)定面積數(shù)的部分，只給予貨幣補(bǔ)償?？梢哉f，政策設(shè)計(jì)的立足點(diǎn)是“下保居住、上管暴富”。此外，記者還了解到，羅湖棚改未來規(guī)劃除了回遷安置建房及基礎(chǔ)配套和保障房建設(shè)，不建設(shè)任何商品房。

　　羅湖二線插花地棚改是深圳建市以來難度最大的一宗拆遷改造項(xiàng)目，其特殊性和復(fù)雜性被業(yè)界專家稱為“中國棚改第一難”。不過盡管如此，羅湖棚改已取得階段性成果。記者從羅湖棚改現(xiàn)場(chǎng)指揮部獲悉，去年12月20日，羅湖二線插花地棚改全面簽約啟動(dòng)，截至5月7日協(xié)商簽約期最后一天，棚改補(bǔ)償安置協(xié)議簽約率已達(dá)98.84%，目前9.3萬余居民已基本搬離，這一速度可謂“神速”。

　　棚改模式將成主流？

　　傳統(tǒng)意義上的城市更新與棚戶區(qū)改造是兩種截然不同的更新方式。棚改的出現(xiàn)，是否能成為解決深圳城市更新困局以及“城市病”的好辦法？

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　　除了羅湖二線插花地，寶安38區(qū)新樂花園以及39區(qū)海樂花園也屬于棚改項(xiàng)目，這兩個(gè)小區(qū)也已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性拆除階段。

　　如今，深圳的城市更新已步入“深水區(qū)”：全國房地產(chǎn)開發(fā)商聚集深圳，項(xiàng)目推進(jìn)的速度也各不相同，但拆遷成本比以前高，所以開發(fā)難度也在加大。未來，在一些城市更新項(xiàng)目因各種原因“拆不動(dòng)”的背景下，政府是否會(huì)將達(dá)到棚改標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目納入到棚改計(jì)劃中？這并非沒有想象空間。

　　2010年3月，羅湖區(qū)木頭龍項(xiàng)目獲批成為深圳市首批城市更新單元之一，但記者在木頭龍城市更新項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)看到，依舊有多棟舊建筑物仍未拆除，即使此前已傳出項(xiàng)目的簽約率達(dá)到98%，目前看居民回遷似乎仍未有時(shí)間表。

　　一邊是大部分業(yè)主已經(jīng)搬遷并盼望能早日回遷，一邊是未搬遷住戶繼續(xù)與開發(fā)商博弈。實(shí)際上，這樣的情況在深圳許多老舊住宅和城中村項(xiàng)目中都或多或少存在，這種曠日持久的“拉鋸戰(zhàn)”令政府、開發(fā)商和業(yè)主等多方陷入“多輸”困局。那么，借助棚改東風(fēng)，深圳頭疼已久的系列“城市病”和城市更新所出現(xiàn)的困局是否就此找到了“藥方”?

　　中國（深圳）綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁表示，城市更新項(xiàng)目其實(shí)特別復(fù)雜，每一個(gè)項(xiàng)目都有很多不一樣的地方，全市總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)也不可能適用每個(gè)項(xiàng)目。所以目前深圳的城市更新還處在探索之中，而且是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。畢竟舊改在原有的業(yè)態(tài)、原有的業(yè)主、舊改方向和功能改造等各方面都存在一定的復(fù)雜性，不可能“一刀切”，只能在一個(gè)大的原則下，根據(jù)不同的內(nèi)容和責(zé)任來選擇不同的操作組合，在不同的項(xiàng)目推進(jìn)中采取不同的模式。

　　深職院房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)鄧志旺認(rèn)為，在以往的城市更新中，棚改模式并不多見，但目前已經(jīng)有很多區(qū)域、很多項(xiàng)目在嘗試采取這種模式。政府從公共安全、居民居住質(zhì)量等方面著眼，開始探索“政府主導(dǎo)+國企實(shí)施+人才住房建設(shè)”等棚改模式，可能會(huì)成為比較主流的方式。將來，民營企業(yè)可以更多地通過與國有企業(yè)合作的方式來“分一杯羹”。國企與民企各有各的優(yōu)勢(shì)，國企可能更便于跟政府溝通、跟業(yè)主談判，而民企則在專業(yè)化程度、市場(chǎng)化水平、成本控制等方面具有優(yōu)勢(shì)。