本文來源《中國金融》雜志，作者中中國人民銀行貨幣政策委員會秘書長溫信祥、中國金融電子化公司陳曦，原文標(biāo)題《如何監(jiān)管數(shù)字貨幣》

上個(gè)世紀(jì)80年代密碼學(xué)家David Chaum首次提出數(shù)字貨幣（Digital Currency）的概念；90年代，Chaum創(chuàng)建了最早的數(shù)字貨幣之一Digicash，Digicash可保證交易匿名；而2009年問世的比特幣（BTC）則是第一個(gè)去中心化的數(shù)字貨幣，實(shí)現(xiàn)了之前密碼學(xué)家們設(shè)想的一系列性質(zhì)——匿名性、去中心化、不可篡改等。

根據(jù)國際清算銀行2015年11月有關(guān)數(shù)字貨幣的報(bào)告，數(shù)字貨幣是一種數(shù)字形式的資產(chǎn)，具有一定的貨幣特征。數(shù)字貨幣可以用法定貨幣計(jì)價(jià)，由發(fā)行人發(fā)行并負(fù)責(zé)贖回。根據(jù)歐央行的定義，虛擬貨幣(Virtual Currency)是非央行、信用機(jī)構(gòu)、電子貨幣機(jī)構(gòu)發(fā)行的，在某些情況下可以作為貨幣替代物價(jià)值的數(shù)字表現(xiàn)。在歐央行2012年的報(bào)告里，“虛擬貨幣”被定義為一種數(shù)字貨幣。在中國，2013年12月5日發(fā)布的《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》明確了比特幣為“網(wǎng)絡(luò)虛擬商品”，而不是貨幣。

數(shù)字貨幣魅影
信息技術(shù)的發(fā)展使金融科技發(fā)生著日新月異的變化?；趨^(qū)塊鏈的比特幣，為金融科技的創(chuàng)新提供了重要的技術(shù)和應(yīng)用支持，受到了越來越多的人的重視和追捧。在比特幣總量有限、產(chǎn)出趨緩、市場避險(xiǎn)情緒升溫、投資人逐利天性等因素的驅(qū)動下，比特幣的價(jià)格一再被推高，短短八年暴漲了500多萬倍。截至2017年6月10日，以比特幣為代表的數(shù)字貨幣總市值里程碑式地突破了1000億美元。亞洲投資者為比特幣等數(shù)字貨幣價(jià)格的瘋漲作出了巨大“貢獻(xiàn)”。過去一年新增的數(shù)千萬比特幣錢包平臺注冊用戶，主要集中在中國、韓國和日本。2016年中國比特幣交易量占據(jù)全球交易量的93%；2017年由于日本金融廳承認(rèn)比特幣，日本超越美國成為比特幣交易量最大的國家，占比達(dá)40%；韓國以太幣交易額超過了比特幣交易額，以太幣韓元交易量超過全球以太幣總交易量的30%。

大量資金不斷涌入數(shù)字貨幣市場，與之相關(guān)的ICO項(xiàng)目市場持續(xù)火爆。ICO（Initial Coin Offering）指基于區(qū)塊鏈技術(shù)的首次公開募幣，是創(chuàng)業(yè)公司繞過需要嚴(yán)格規(guī)范的風(fēng)投資本或銀行，為新的數(shù)字加密代幣項(xiàng)目募集資金的過程。在ICO活動中，一部分代幣被出售給項(xiàng)目的早期支持者，以換取法定貨幣或其他數(shù)字貨幣，通常是比特幣。ICO項(xiàng)目參與門檻較低，缺乏監(jiān)管，為初創(chuàng)企業(yè)提供了一種快速的融資方式；投資者對項(xiàng)目涉及的數(shù)字貨幣抱有未來升值的預(yù)期。

ICO市場噴薄而發(fā)。募幣金額上，2017年全球ICO總?cè)谫Y額超過了初創(chuàng)企業(yè)通過傳統(tǒng)風(fēng)投公司獲得的資金。在中國，據(jù)國家互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)分析技術(shù)平臺發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017上半年國內(nèi)共有43家相關(guān)平臺提供ICO服務(wù)，累計(jì)融資26.16億元，參與人次累計(jì)10.5萬人。募幣速度上，ICO項(xiàng)目也享受著野蠻生長帶來的“紅利”。2017年6月，web瀏覽器創(chuàng)業(yè)公司Brave的BAT項(xiàng)目，其代幣ICO在數(shù)十秒內(nèi)便籌集到了3500萬美元。而后，甚至相對不知名的項(xiàng)目Bancor，在數(shù)小時(shí)內(nèi)也融到了價(jià)值1.53億美元的以太幣，創(chuàng)下了ICO的新紀(jì)錄。

數(shù)字貨幣亂象
數(shù)字貨幣不斷受到投資者的青睞，對不法分子也頗具吸引力。目前流行的數(shù)字貨幣非央行發(fā)行，理論上不受政府干預(yù)；其匿名性使它具有像現(xiàn)金一樣隱藏交易的能力，這使得數(shù)字貨幣可以逃避監(jiān)管政策。

犯罪分子將數(shù)字貨幣用于各種違法犯罪中。根據(jù)英國財(cái)政部2015年的一份風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，犯罪分子利用數(shù)字貨幣，多數(shù)是在進(jìn)行線上市場的傳統(tǒng)犯罪交易。數(shù)字貨幣交易所很容易成為洗錢、恐怖主義等的犯罪平臺。2017年7月28日，美國政府對俄羅斯商人Alexander Vinnik提起控訴，罪名包括洗錢和使用BTC-e交易所的比特幣交易進(jìn)行違法犯罪活動。BTC-e交易所是世界上最大最早的虛擬貨幣交易所之一，涉嫌利用比特幣為犯罪組織洗錢40多億美元。

普通投資者投資數(shù)字貨幣一般會面臨兩類風(fēng)險(xiǎn)：一是數(shù)字貨幣本身的投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)；二是不受監(jiān)管的數(shù)字貨幣交易平臺帶來的風(fēng)險(xiǎn)。如果投資者購買的某數(shù)字貨幣在技術(shù)上并不具備數(shù)字貨幣特征，僅僅是掛數(shù)字貨幣之名的非法集資，那么風(fēng)險(xiǎn)就更大了。

數(shù)字貨幣具有投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。投資數(shù)字貨幣，更像是一種投機(jī)行為。由于缺乏實(shí)際兌換價(jià)值，且自身價(jià)值不以“貨幣錨”為基準(zhǔn)，容易受到監(jiān)管政策變化的影響，數(shù)字貨幣價(jià)格易發(fā)生巨幅震蕩，普通投資者盲目跟風(fēng)容易遭受重大損失。

數(shù)字貨幣交易所缺乏對消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)，當(dāng)出現(xiàn)非法經(jīng)營、經(jīng)營者攜款潛逃時(shí)，投資者損失慘重。2013年，國內(nèi)比特幣交易平臺GBL以遭黑客攻擊為由突然“跑路”，用戶直接損失超過2000萬元。另外，交易平臺的自身安全性存疑，網(wǎng)絡(luò)安全防范不到位，容易受到黑客攻擊，致使存儲的數(shù)字資產(chǎn)被盜。2016年，香港比特幣交易所Bitfinex近12萬枚比特幣遭竊，價(jià)值約7200萬美元，最終解決方案是讓用戶平攤36%的損失。2017年，韓國最大比特幣交易所Bithumb遭入侵，用戶損失數(shù)十億韓元，預(yù)計(jì)約有100名受害者將對Bithumb提起集體訴訟。由于法律缺乏和監(jiān)管規(guī)定不明，即使損害被證明，交易平臺對遺失的資金也難以判定法律責(zé)任并賠付。

近年來，匿名的數(shù)字貨幣成為勒索攻擊的最新犯罪工具。比特幣等數(shù)字貨幣的出現(xiàn)，一定程度上助長了勒索病毒的泛濫。網(wǎng)絡(luò)安全公司Malwarebytes數(shù)據(jù)顯示，勒索案件在網(wǎng)絡(luò)攻擊事件中的比例由2015年的17%上升到2016年的61%，其中2016年比特幣勒索在黑客攻擊模式中比例上升近50%。勒索病毒的傳播給全球互聯(lián)網(wǎng)造成了巨大破壞。2017年5月12日，全球爆發(fā)的勒索病毒“WanaCrypt0r 2.0”使至少99個(gè)國家的7.5萬臺計(jì)算機(jī)被感染。黑客索要比特幣贖金，否則將刪除所有資料。比特幣勒索的危害不僅表現(xiàn)在造成直接的經(jīng)濟(jì)損失上，還因勒索攻擊造成醫(yī)療衛(wèi)生、教育、金融等行業(yè)公共服務(wù)中斷，危害公眾利益，甚至危及國家層面的網(wǎng)絡(luò)安全。

比特幣等數(shù)字貨幣的持續(xù)熱炒，讓國內(nèi)外不法分子抓住人們欲快速致富的心理，利用數(shù)字貨幣概念，炮制傳銷騙局。人民銀行貨幣金銀局發(fā)布的《關(guān)于冒用人民銀行名義發(fā)行或推廣數(shù)字貨幣的風(fēng)險(xiǎn)提示》，引起了人們對數(shù)字貨幣傳銷及詐騙的重視。數(shù)字貨幣傳銷用“新概念”炒作，通過重獎拉人頭，層層發(fā)展下線，打著創(chuàng)新的幌子，不改傳銷的本質(zhì)；通過模仿比特幣構(gòu)建平臺系統(tǒng)，操縱山寨幣的產(chǎn)生及交易行情，吸引投資人購買，等時(shí)機(jī)成熟，再大量拋售；投資者損失慘重。而原始的比特幣由去中心化的“挖礦”產(chǎn)生，不受任何人操縱。江蘇省互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會出臺的《互聯(lián)網(wǎng)傳銷識別指南》（2017年版），已對26種數(shù)字貨幣非法傳銷項(xiàng)目進(jìn)行了曝光，其中，維卡幣已經(jīng)被證實(shí)是一個(gè)全球性的傳銷騙局，在德國、印度，維卡幣受到政府的嚴(yán)厲打擊，全球多個(gè)國家均已對維卡幣的傳銷行動發(fā)出警告。

ICO熱度暴增，投資者范圍不斷擴(kuò)大，過度炒作、哄抬價(jià)格、詐騙等問題逐漸暴露出來。因?yàn)槿狈^(qū)塊鏈技術(shù)的認(rèn)知以及ICO項(xiàng)目技術(shù)門檻較高，所以即使投資者擁有全套項(xiàng)目的白皮書和開源代碼也很難預(yù)判項(xiàng)目真實(shí)的運(yùn)營情況和盈利前景；很多ICO項(xiàng)目的KYC（認(rèn)識你的客戶）和AML（反洗錢）標(biāo)準(zhǔn)的合規(guī)性并不嚴(yán)格，項(xiàng)目開發(fā)者是匿名的，資金沒有托管錢包，無法防止惡意的項(xiàng)目開發(fā)者卷走資金；這些ICO項(xiàng)目處于監(jiān)管灰色地帶，投資者的權(quán)益得不到保障，容易成為ICO圈錢的受害者。

國際監(jiān)管對策
越來越多的國家政府和央行將比特幣等數(shù)字貨幣納入本國的監(jiān)管體系中，但監(jiān)管進(jìn)度和態(tài)度各不相同。美國、新加坡、日本對數(shù)字貨幣的監(jiān)管走在了世界的前列。英國、加拿大、澳大利亞、瑞士等國家對比特幣態(tài)度友好，認(rèn)可其積極意義，正著手或已經(jīng)制定監(jiān)管法案來規(guī)范比特幣行業(yè)的發(fā)展。出于降低洗錢風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)金融科技創(chuàng)新的考慮，俄羅斯、泰國由完全禁止比特幣的使用轉(zhuǎn)變?yōu)榉潘杀忍貛疟O(jiān)管。

各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)以數(shù)字貨幣初創(chuàng)公司和數(shù)字貨幣交易平臺為主要監(jiān)管對象，以反洗錢、保護(hù)投資者正當(dāng)權(quán)益為主要目標(biāo)，主要監(jiān)管形式有四種。一是以傳統(tǒng)的貨幣轉(zhuǎn)移法為依據(jù)，出臺專門針對虛擬貨幣的監(jiān)管法案。如紐約州發(fā)布的《數(shù)字貨幣監(jiān)管法案》、加利福尼亞州通過的《虛擬貨幣商業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管法》、日本實(shí)施的《虛擬貨幣法案》。二是出臺法律解釋，將虛擬貨幣納入傳統(tǒng)的法案。如2017年歐盟議會（EP）發(fā)布第四版《反洗錢法》修改草案，將數(shù)字貨幣領(lǐng)域的反洗錢管控納入其中。2017年佛蒙特州通過新法案，對虛擬貨幣進(jìn)行了定義，更新了該州的貨幣交易規(guī)則，并補(bǔ)充到該州的貨幣轉(zhuǎn)移服務(wù)法中。三是利用監(jiān)管科技，解決數(shù)字貨幣領(lǐng)域的監(jiān)管問題。如2017年歐盟投入500萬歐元支持?jǐn)?shù)字資產(chǎn)監(jiān)控項(xiàng)目“Tools for the Investigation of Transactions in Underground Markets”，旨在為調(diào)查或減少與數(shù)字貨幣和地下市場交易相關(guān)的犯罪和恐怖主義提供技術(shù)解決方案。四是單獨(dú)出臺監(jiān)管規(guī)則、文件等。如2013年人民銀行等五部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》，禁止金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)開展比特幣業(yè)務(wù)，僅將比特幣作為特定商品對待。

監(jiān)管內(nèi)容主要有以下五個(gè)方面。

一是對數(shù)字貨幣的法律性質(zhì)進(jìn)行歸類，確立其法律地位。數(shù)字貨幣性質(zhì)的認(rèn)定一直是法律監(jiān)管的核心問題。超過20個(gè)國家和地區(qū)對比特幣等數(shù)字貨幣的合法地位進(jìn)行了認(rèn)定。不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其法律屬性的認(rèn)定不同。英國稅務(wù)及海關(guān)總署(HMRC)把比特幣定義為私人財(cái)產(chǎn)；美國國稅局（IRS）將比特幣歸類為應(yīng)納稅資產(chǎn)；在日本，比特幣被定義為一種新型支付方式；澳大利亞則“允許數(shù)字貨幣被視為符合消費(fèi)稅的貨幣”。

二是監(jiān)管ICO，保護(hù)投資者權(quán)益。ICO的監(jiān)管進(jìn)度與ICO的發(fā)展程度并不匹配。美國、新加坡在ICO監(jiān)管中先后判定ICO代幣屬于有價(jià)證券范疇，將其納入監(jiān)管范圍。在瑞士，數(shù)字貨幣公司不需要任何特定許可證書或?qū)徟Ｓ鹑谛袨楸O(jiān)管局（FCA）在2017年4月的論文中，對區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣進(jìn)行了討論。中國等國家密切關(guān)注ICO監(jiān)管問題，有關(guān)人員呼吁對ICO的監(jiān)管應(yīng)該被提上日程，但目前還沒有明確的監(jiān)管法案推出。

三是采用許可證制度，對數(shù)字貨幣初創(chuàng)公司的合法資格進(jìn)行監(jiān)管。紐約州金融服務(wù)局(NYDFS)于2015年6月發(fā)布了“BitLicense監(jiān)管框架”，這使得紐約成為美國第一個(gè)正式推出定制比特幣和數(shù)字貨幣監(jiān)管的州，為美國其他州和其他國家監(jiān)管虛擬貨幣樹立了標(biāo)桿。隨后，美國華盛頓州、日本等也推出了類似的許可證制度，旨在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。這些許可證制度，以在比特幣等數(shù)字貨幣領(lǐng)域運(yùn)營業(yè)務(wù)的公司為監(jiān)管對象，包含各種合規(guī)政策，如必須符合KYC和AML監(jiān)管規(guī)定等。

四是將數(shù)字貨幣交易平臺和私人用戶納入反洗錢法規(guī)，防止洗錢活動。絕大多數(shù)交易，比如數(shù)字貨幣和法幣的兌換，是通過交易平臺來完成的，而且對平臺的監(jiān)管難度小于對私人用戶的監(jiān)管，因此多數(shù)政府將交易平臺作為反洗錢監(jiān)管的重點(diǎn)。為提升監(jiān)管效率，美國、日本將數(shù)字貨幣交易平臺、支付公司等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)作為反洗錢監(jiān)管重點(diǎn)。針對數(shù)字貨幣私人用戶的反洗錢措施，主要集中在解決數(shù)字貨幣的匿名性，歐盟第四版《反洗錢法》修改草案通過數(shù)字貨幣用戶實(shí)名化來監(jiān)督數(shù)字貨幣的使用。

五是減免比特幣交易稅或制定監(jiān)管豁免特權(quán)，放松對數(shù)字貨幣行業(yè)監(jiān)管。為了鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，部分政府放松了對比特幣等的監(jiān)管。澳大利亞廢除了比特幣商品與服務(wù)稅；歐盟對數(shù)字貨幣交易免征增值稅；美國北卡羅來納州和新罕布什爾州對數(shù)字貨幣部分商家制定了監(jiān)管豁免的特權(quán)。

監(jiān)管建議
數(shù)字貨幣作為金融科技領(lǐng)域的新事物，其監(jiān)管既要有助于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，又要把握監(jiān)管時(shí)機(jī)和監(jiān)管程度；既要注重防范風(fēng)險(xiǎn)，又要建立合法合規(guī)、創(chuàng)新友好的監(jiān)管環(huán)境。結(jié)合我國具體國情，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我們給出對數(shù)字貨幣監(jiān)管的一些建議。

一是建立健全數(shù)字貨幣監(jiān)管框架。首先，監(jiān)管態(tài)度選擇上，把握金融監(jiān)管、金融創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，對數(shù)字貨幣進(jìn)行適度監(jiān)管。其次，監(jiān)管主體上，明確數(shù)字貨幣監(jiān)管部門及職能; 監(jiān)管客體上，明確數(shù)字貨幣市場上的不同角色，如數(shù)字貨幣交易平臺、數(shù)字貨幣創(chuàng)業(yè)公司和投資者等。最后，監(jiān)管方式上，根據(jù)數(shù)字貨幣的發(fā)展變化，選擇有針對性的監(jiān)管措施，比如確立數(shù)字貨幣行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上降低行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)隱患；修改《反洗錢法》，將數(shù)字貨幣納入反洗錢監(jiān)管范疇。

二是對數(shù)字貨幣交易平臺采用許可證制度，保護(hù)投資者權(quán)益，防止欺詐、洗錢、恐怖主義融資等活動。對交易平臺的監(jiān)管采用許可證制度；對備案管理、許可準(zhǔn)入、反洗錢職責(zé)和流程、用戶實(shí)名、大額交易限制等方面作出具體規(guī)定。在比特幣交易與銀行機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)間建立必要的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)屏障。

三是對數(shù)字貨幣初創(chuàng)企業(yè)引入“監(jiān)管沙盒”，既保護(hù)投資者權(quán)益又支持金融創(chuàng)新。結(jié)合我國目前的金融環(huán)境，在數(shù)字貨幣產(chǎn)業(yè)引入“監(jiān)管沙盒”，需考慮數(shù)字貨幣“監(jiān)管沙盒”的預(yù)期目標(biāo)和主體，即由哪類監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；根據(jù)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)控制力、投資者權(quán)益保障等，選擇“監(jiān)管沙盒”的具體模式；構(gòu)建數(shù)字貨幣“監(jiān)管沙盒”的具體制度，如數(shù)字貨幣初創(chuàng)企業(yè)的準(zhǔn)入制度、進(jìn)駐期限、運(yùn)行責(zé)任、“沙盒”內(nèi)數(shù)字貨幣用戶及投資者權(quán)益保障機(jī)制等。

四是做好對ICO的監(jiān)管，重點(diǎn)保護(hù)投資者權(quán)益。明確ICO這種新型融資方式的法律規(guī)制，發(fā)布對參與ICO項(xiàng)目的數(shù)字貨幣交易平臺的規(guī)范性指引、政策性建議和強(qiáng)制性法規(guī)，對發(fā)行人施行持續(xù)性信息披露和反欺詐責(zé)任條款，完善投資者權(quán)益保護(hù)等基礎(chǔ)性法律規(guī)范。對于ICO，也可引入“監(jiān)管沙盒”，解決ICO監(jiān)管相對滯后的問題。同時(shí)，加大數(shù)字貨幣、區(qū)塊鏈等相關(guān)知識的普及，使投資者了解ICO產(chǎn)業(yè)及投資風(fēng)險(xiǎn)，理性對待ICO項(xiàng)目的融資需求，減少非理性的投資行為和投機(jī)行為。

五是多種措施防范數(shù)字貨幣傳銷、詐騙。對借數(shù)字貨幣之名從事傳銷的行為，建議修訂或加強(qiáng)禁止傳銷條例的司法解釋；對數(shù)字貨幣交易平臺進(jìn)一步規(guī)范，明確其對交易貨幣是否承擔(dān)監(jiān)督義務(wù)；建立向社會公眾發(fā)布數(shù)字貨幣交易潛在風(fēng)險(xiǎn)提示的常態(tài)化機(jī)制及數(shù)字貨幣投訴處理機(jī)制，進(jìn)一步完善投資者權(quán)益保護(hù)。

六是發(fā)展監(jiān)管科技。利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，對反洗錢、數(shù)字貨幣交易平臺、ICO等進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)管，提升監(jiān)管效率。

七是加強(qiáng)國際監(jiān)管合作。數(shù)字貨幣去中心化的特點(diǎn)要求各國監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同監(jiān)管。成員國之間應(yīng)制定原則性監(jiān)管法規(guī)，建立統(tǒng)一的數(shù)字貨幣國際糾紛解決機(jī)制，加強(qiáng)信息共享與交流，共同打擊數(shù)字貨幣跨國犯罪活動。（本文為作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表供職單位意見）

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